陕西农民增收路径研究

陕西农民增收路径研究

 

习近平总书记指出，农业农村工作，说一千、道一万，增加农民收入是关键。农民增收是全面建设小康社会的基本要求，关系到乡村振兴战略和国家现代化。改革开放以来，陕西农民收入保持快速增长，2019年农民收入12326元，较1978年名义增长92.6倍，实际增长11.2倍，实现了大发展、大跨越。但从全国排名看，陕西农民收入多年位居全国第27位，居全国下游水平，与经济总量不相符。系统研究陕西农民增收历程，总结增收特点，分析收入差距，探寻增收路径，对于新时代进一步提高陕西农民收入、实施乡村振兴战略具有重要现实意义。

一、陕西农民收入快速增长，实现大发展、大跨越

改革开放以来，陕西农民收入[1]水平逐步提高，实现了大发展、大跨越。2019年陕西农民收入12326元，较1978年的133元，名义增长92.6倍，实际增长11.2倍。陕西农民收入历时30年，实现了三个“突破”：1996年陕西农民收入达到1165元，突破“千元”用时19年；2011年农民收入达到5484元，突破“5千元”用时15年；2017年农民收入达到10265元，突破“万元”大关，用时6年。农民收入一路爬坡过坎，保持快速增长。

图1：历年陕西农民收入（元）及增速（%）

（一）1978-1988年，农民收入稳步增长，逐步解决温饱问题

改革开放后，随着国民经济由计划经济向市场经济的转变，农村家庭联产承包责任制在全国推行，农村生产力迅速得到解放，极大地调动广大农民的生产积极性，农产品产量快速增长，价格提高，农民收入稳步提升，逐步摆脱贫困，解决温饱问题。1978-1988年10年间，陕西粮食总产量由800万吨增长至984万吨，增长23%，粮食单产由每公顷1785公斤增长至2415公斤，增长35.3%，人均粮食产量由289.3公斤增长到315.9公斤，增长9.2%。“民以食为天”，粮食等农产品产量的快速增长带动农民收入稳步提升，不仅解决了农民“吃饭”问题，更实现1988年陕西农民收入404元，较1978年增长2倍，年均名义增长11.8%，年均实际增长7.8%。当年陕西农民恩格尔系数52.3%，较1978年的59%降低6.7个百分点，低于国际粮农组织贫困标准，步入温饱阶段。

（二）1989-2003年，农民收入波动增长，迈向总体小康

80年代后期，国民经济发展重心由乡村转向城市，工业经济迅速发展，农业经济徘徊不前，占全省七成人口的农民的生产剩余，供给只占三成人口的城市居民的消费需求，出现几轮农产品供给过剩，价格持续低迷，“卖粮难”叠加农资价格上涨，农民收入增速低于上一阶段，呈现波动增长态势，部分年份出现下降。2003年陕西农民收入1741元，较1989年的434元增长3倍，年均名义增长10.4%，较上一阶段低1.4个百分点，年均实际增长2.3%，较上一时期低5.5个百分点。其中1989年、1991年、1992年、1994年、1995年农民收入实际增速均呈下降趋势，降幅分别为10.3%、3.7%、1.8%、2.7%、0.6%。

（三）2004-2019年，农民收入快速增长，实现全面小康

2004年开始，中央1号文件连续16年聚焦“三农问题”，将解决好“三农问题”作为全党工作的重中之重，为农民收入快速增长奠定良好基础。2004年提出“多予、少取、放活”，实施种粮补贴和最低价收购政策，直面农民增收难题；2006年取消农业税，启动新农村建设；2010年统筹城乡发展，推动资源要素向农村配置；2018年实施乡村振兴战略，拓宽农民增收渠道。一系列富农惠农政策的实施，陕西农民收入走上增长“快车道”，名义增速连续11年保持两位数增长，是历史上收入增速最快的阶段。2019年陕西农民收入达到12326元，较2004年的1953元增长5.3倍，年均名义增长13.1%，较上一阶段高2.7个百分点；年均实际增长9.0%，较上一阶段高6.7个百分点。

二、工资性收入和经营净收入是陕西农民收入增长的主动力

（一）家庭经营收入是农民收入的主体，占比逐步下降。

改革开放后，农村家庭联产承包责任制在陕西起步并推广，1983年全省基本完成责任制的推广，99.2%的生产队实行了家庭联产承包责任制。“以粮为纲”的经济模式下，农民收入来源单一，收入四大项中，家庭经营收入一直是农民收入的主体，占据主导地位，家庭经营收入中又以第一产业收入为主。1983年陕西农民收入为236元，其中家庭经营净收入197元，占83.5%；家庭经营净收入中第一产业收入170元，占86.3%。

随着国民经济发展，农民外出务工、转移就业机会不断增加，收入来源日益多元化，家庭经营净收入占比逐步下降，1990年为78.1%，2000年为62.7%，2010年为42.3%，2019年家庭经营净收入占比仅为23.8%，低于工资性收入和转移性收入占比，较1990年下降54.3个百分点。农民家庭经营净收入中，第一产业比重呈现下降趋势，二三产业比重上升，1990年第一产业占比为90.1%，二三产业占比仅为9.9%，2019年第一产业占比为73.9%，较1990年下降16.2百分点，二三产业比重上升至26.1%。

（二）工资性收入是农民增收的主渠道，占比不断提高

改革开放后，农村土地经营制度改革不断深化，城乡二元结构逐步改善，大量农村富余劳动力从土地中解放出来，进入乡镇企业务工或进城就业，工资性收入逐渐成为农民收入的主要来源。1990年陕西农民收入中工资性收入仅占16.6%，2011年占比上升至40.5%，首次超过家庭经营净收入占比，成为农民收入的主要来源，2019年工资性收入占比为40.8%，高于家庭经营净收入占比10个百分点。

 

 

表1         陕西农民收入四大项占比及贡献率

 

（三）转移、财产净收入是农民收入重要组成部分，占比逐步提升

自2004年开始，国家陆续启动了粮食直补、良种补贴、能繁母猪补贴、农机购置补贴、退耕还林补贴、“阳光工程”等一系列富农惠农政策，取消了农业税，减轻农民负担，实施新型农村合作医疗、新型农村养老保险，解决了农民“病有所医、老有所养”。这些政策的实施直接带动农民转移净收入快速增长，占比逐步提升，2019年转移净收入为3295元，占比为26.7%，较2000年的3.8%高23.7个百分点；转移净收入占比首次超过经营净收入，高于经营净收入3.7个百分点，低于工资性收入18.8个百分点，居第二位。农民收入中财产净收入占比最小，多年来一直保持在1%-3%，2019年为2.4%，较2000年2.9%低0.5个百分点。

三、陕西农民收入的差距分析

（一）陕西农民收入仅为全国平均水平的七成多，在31个省份中居第27位

改革开放以来，陕西农民收入保持较快增长，实现了大发展、大跨越，但与全国平均水平相比，仍有不少差距，在全国31个省（市、区）中居下游水平。2019年，陕西农民收入较全国平均水平（16021元）低3695元，仅为全国水平的76.9%。从收入四大项看，陕西农民工资性收入低于全国1558元，经营净收入低1970元，财产净收入低163元，转移净收入低3元，与全国的差距主要源于经营净收入和工资性收入。

表2          陕西农民收入与全国平均水平差距

 

2019年，陕西农民收入在31省（市、区）中居第27位，低于上一位宁夏532元，高于下一位云南424元，在西部12省份中居第8位，西北5省中居第3位。全国农民收入最高的上海（33195元），是陕西农民收入的2.7倍，全国最低的甘肃（9629元），是陕西农民收入的78.1%。

图2    2019年全国及各省农民收入水平（元）

（二）陕西农民收入与发达省份差距较大

与经济发达省份相比，陕西农民收入差距较大。2019年陕西农民收入是广东农民收入的65.5%，江苏的54.4%，山东的69.3%，浙江的41.3%。以浙江为例，陕西农民工资性收入较浙江低13455元，经营净收入低3504元，财产净收入低638元，转移净收入高47元，与浙江的差距主要源于工资性收入。

从历史数据看，改革开放后陕西农民收入与发达省份的差距呈现先扩大后缩窄的趋势。上世纪80、90年代到本世纪初，收入差距持续扩大，2005年陕西农民收入仅为江苏的38.9%、山东的52.2%，浙江的30.8%，之后差距逐步缩小。

 

 

表3     陕西农民收入占发达省份农民收入的比例

 

（三）陕西农民收入与人均GDP差距扩大

2019年陕西人均GDP为66649元，较1978年实际增长了38.6倍，年均增长9.7%，同期陕西农民收入实际增长11.2倍，年均增长6.3%，人均GDP增速大于农民收入增速，造成差距逐步扩大。从绝对差距看，1978年两者相差158元，2019年相差54323元，差距持续扩大；从相对差距看，1978年陕西人均GDP是农民收入的2.19倍，到2012年扩大至6.14倍，之后逐步回落，2019年为5.41倍，呈现先扩大后缩小态势。

表4       陕西农民收入与人均GDP的差距（元）

图3    历年陕西人均GDP和农民收入实际增速（%）

（四）陕西城乡居民收入差距逐步缩窄

改革开放后，陕西城乡居民收入快速增长，城镇居民收入增速快于农民。1978—2019年陕西城镇居民收入年均名义增长12.3%，扣除价格因素年均实际增长7%，分别高于农民收入增速0.6个百分点和0.7个百分点。城镇居民收入基数高，增速快，城乡居民收入比呈现波动上升态势，由1980年的2.87上升至2003年的3.87。2004年以来，中央将解决好“三农问题”问题作为全党工作的重中之重，出台一系列惠农富农政策措施，拓宽农民增收渠道，陕西农民收入增速全面快于城镇居民，城乡收入比稳步回落，城乡收入差距逐步缩小。2019年陕西城镇居民收入为36098元，城乡收入比为2.93:1，较2004年下降0.94。

图4    陕西城乡居民收入实际增速（%）

图5    陕西城乡居民收入比（农民收入为1）

四、陕西农民收入增长得与失

（一）得：借新世纪外出务工“东风”，带动农民收入快速增长

2001年加入世贸组织后，我国经济迅速发展，逐渐成为“世界工厂”，对劳动力的需求大幅增加，陕西农民抓住历史机遇，大量外出务工，工资性收入迅速上升，带动农民收入快速增长。2000年陕西农民工总量仅有113万人，占农村人口的4.8%，到2019年，农民工总量达到767万人，占乡村人口的47.4%，接近半数。2001-2019年陕西农民收入增量中，工资性收入贡献率为42%，经营净收入的贡献率为27%，财产净收入的贡献率为1%，转移净收入的贡献率为30%。大量外出务工带动工资性收入增加，是新世纪陕西农民收入增长的主要原因，也促进了陕西城乡收入差距回落。2003年，陕西城乡收入比为改革开放以来最高点3.87:1，2004年之后逐步缩小，2019年回落为2.93:1。

（二）失：上世纪80、90年代乡镇企业发展较慢，错失农民收入快速提升机会

改革开放后，我国乡镇企业快速发展，吸收了大量农村劳动力转移就业，提高农民工资性收入，促进农民收入增长。乡镇企业工业增加值占全国工业增加值的比重由1980年的10.9%提高到1999年的49.1%，占据全国工业增加值的半壁河山。全国乡镇企业从业人员由1978年的2827万人增加到2000年的12816万人，平均每年增加450多万人。1985-1995年乡镇企业大发展的10年间，全国农民工资性收入年均名义增长17.2%，增速高于经营净收入2.9个百分点。80-90年代，陕西乡镇企业发展较慢，1991年陕西乡镇企业数4.1万家，仅占全国的2.8%，乡镇企业从业人员91.8万人，占全国1.9%，乡镇企业纯利润4.3亿元，占全国1.5%。1985-1995年陕西农民工资性收入年均名义增长17%，增速高于经营净收入5.1个百分点，较全国低0.2个百分点，较乡镇企业发达省份浙江低4.2个百分点，与全国及发达省份差距逐步拉大。

五、发达地区（日本、浙江）农民收入增长的经验借鉴

（一）日本：农民转移就业、兼业化和农产品价格保护

上世纪70年代开始，日本农民收入高于城市居民收入，堪称世界农业发展史上的奇迹。1975年日本城乡居民收入比为1:1.03，1994年达到1：1.15，而1960年仅为1:0.7，日本农民收入的快速增长源自三方面：

1.高速发展的工业化带动农民转移就业

上世纪50年代日本开始工业化进程，到80年代已成为世界第二经济大国，高速工业化进程带动大量农村劳动力向非农产业转移、向城市转移，日本农业就业人口比重由1946年的53.3%下降至1980年的10.9%。到2007年，日本农业人口324万，占总人口的2.5%，农业就业人口248万，占总就业人口的3.9%。

2.日本农民兼业化程度高，非农收入占比大

上世纪60年代日本制定《农业基本法》，大力倡导发展农村工业，实施一系列优惠措施，吸引“工业下乡”，鼓励工业向农村地区发展。农村地区工厂增多，农民可以在乡兼业，很多农民成为了保留农民身份的工人，非农收入所占比重显著提升。1961-1975年，日本兼业农民占农民总户数比重由30%提高至85%，农民的非农收入占收入总额的比重由45%提升至70%，到1985年，日本农民非农收入占比已提升至83%，兼业化显著提升了日本农民收入水平。

3.农产品价格保护

为缩小城乡收入差距，上世纪60年代日本实施农产品价格保护政策，对主粮大米实行成本与收入补偿，对马铃薯、甘薯、甜菜等保证最低价格，稳定牛肉、猪肉价格，对牛奶、大豆、油菜籽实行目标价格差额补贴等，价格支持政策使农业生产成本得到充分补偿，一定程度上平衡了农业和工业比较利益的差距。2000年日本农业补贴占GDP的1.4%，而农业总产值仅占GDP的1.1%，农业补贴超过农业总产值。

（二）浙江：非农就业、劳动力转移和农村二三产业发展

2019年浙江农民收入29876元，是全国平均水平（16021元）的1.86倍，位居全国第2位；较1978年的165元名义增长180倍，增速居全国之首。从1985年到2019年，浙江农民收入已连续35年位居全国各省区（除直辖市外）首位。

1.乡镇企业崛起带动农民非农就业，工资性收入快速增长

上世纪80年代中期开始，浙江以乡镇企业为代表的民营经济迅速崛起，2015年底浙江有私营企业129.2万户，从业人数1692.8万人，个体工商户317.7万户，从业人数724.8万人，无论是企业数还是从业人数均居全国前列，是名副其实的民营经济大省。乡镇企业蓬勃发展带动农业剩余劳动力大量转移到非农产业，推动农村居民工资性收入快速增长。1980年，浙江农民工资性收入仅占收入的4.5%，2008年比重超过50%，工资性收入成为农民增收的主要来源，2019年，浙江农民工资性收入达到18480元，占收入的比重提升到61.9%。

2.劳动力加快转移推动农民增收

浙江土地资源少，农村富余劳动力多，民营经济发达，农村劳动力向非农产业转移、向城市转移速度较快。统计数据显示，截至2017年，浙江从农业转移出来的农民数量达到1387万人。2018年浙江农业从业人员437.8万人，占从业人员比重为11.4%，较2000年下降24.2个百分点。2019年浙江常住人口城镇化率达到70%，高于全国平均水平近10个百分点，较1978年高56个百分点，比全国早近10年进入城市型社会。浙江农村劳动力的快速转移，提高了农业生产率，促进农业规模经营，同时也极大拓展农民收入来源，促进农民增收。

3.农村二三产业发展助力经营净收入增长

浙江“义利双行、工商皆本”的文化传统，使广大农民成为创业创新、富民强民的主角，浙江民营经济的发展史，实际就是一部以农民为主角的创业创新富民史。农民走出农业，从事二、三产业经营，努力实现自主创业和自由择业，带动经营性收入提升。2000年，浙江农民家庭经营收入中二三产业收入为964元，首次超过了农业收入。2005年，二三产业收入为1518元，年均增长9.5%，高于同期总收入增幅。2011年，二三产业占比提升至55.2%，在农民家庭经营中的主体地位日益突出。

六、陕西农民增收路径选择

（一）推动农民进城，减少农民数量，是农民增收的根本之路

随着经济社会发展，生活水平提高，恩格尔系数将下降，即人们对农产品的收入需求弹性下降，也就是说在解决温饱之后，人们将更多的收入用于购买工业品和服务，对农产品的支出较少，农业在国民经济中逐渐弱势，所占比重逐步缩小，如果农民占劳动力的比重不能与农业占国民经济比重同步下降，必然导致农民人均收入下降，造成农民的相对贫困。农民离农进城、由农业转移到二、三产业是农民摆脱贫困、提高收入水平的唯一途径。

纵观发达国家和发达省份的农民收入增长之路，几乎都是一条工业化和城镇化带动下的农民由乡村走向城市、由第一产业走向第二、三产业、由农民变成市民的道路。美国在上世纪20年代工业化初期，农业劳动力占总劳动力比重达63%，经过工业化带动劳动力转移，至1960年工业化完成时，农业劳动力所占比重已下降至6.6%。日本在高速工业化进程中，农业就业人口所占比重由1946年的53.3%下降至1980年的10.9%。推动农民进城，减少农民数量，一方面能够腾出有限的耕地资源，提高单位劳动力的农业资源禀赋，推进农业规模化经营，进而增加务农农民收入。另一方面进城农民从事非农产业，劳动生产率得到提高，收入稳定增长。如果大量农民无法转移出去，农地资源就无法有效集中，农业规模化经营无从实现，农民收入就不可能提高。2019年，陕西常住人口城镇化率仅为59.4%，低于全国平均水平1.2个百分点，相比之下，浙江为70%，江苏为70.6%，美国为82%，日本为94.3%，推进陕西农民进城就业，减少农民数量仍有很大作为空间。

（二）加大土地流转，促进农业适度规模经营，是农民增收的发展方向

农业适度规模经营的重点是土地适度规模经营。改革开放后，家庭联产承包责任制的实施，在推动农业生产发展、提高农民收入方面发挥了巨大作用，同时也造成土地分散化、细碎化，限制了农业机械设备、高新技术应用等高效率生产模式的推广，阻碍了农业生产要素的积累和有效利用，造成单位面积土地的人力成本、经营成本难以下降，农业土地生产率和劳动生产率不高，农民增收困难。

习近平总书记指出，土地流转和多种形式规模经营，是发展现代农业的必由之路，也是农村改革的基本方向。土地流转和适度规模经营有利于优化土地资源配置和提高劳动生产率，有利于保障粮食安全和主要农产品供给，有利于促进农业技术推广应用和农业增效、农民增收。从发达国家的农业现代化历程看，土地规模经营是共同特点。美国2014年家庭农场平均面积为177.3公顷，日本2000年农户土地平均面积为1.7公顷，2012年我国农民家庭土地经营面积为0.61公顷，陕西仅为0.41公顷，与发达国家差距较大。从土地流转看，2016年底，陕西农村土地流转面积为81.2万公顷，占全省农民承包地的26.7%，占比低于全国平均水平8.4个百分点，流转速度较慢。

2019年陕西农民工总量达766.7万人，其中外出农民工（在户籍地所占乡镇以外就业）531.6万人，占69.3%，如果能将外出农民的土地进行归并，将形成58.5万公顷的可流转土地，规模经营将进一步提升。陕西人多地少，土地经营规模小，人均耕地资源严重不足，造成劳动边际生产率递减，农业赢利微薄，影响农民增收。加大土地流转，推进土地规模化经营，提高农民农业经营收入，对于农民增收和粮食安全具有重要意义。

（三）大力发展二三产业，推进农民转移就业是当前农民增收的主要途径

农业适度规模经营是陕西农民增收的前进方向，但也要认清规模经营不可能一蹴而就，未来很长一段时间内，小农户家庭经营仍是陕西农业基本经营形态。在小农户家庭经营的省情农情下，单靠第一产业推动农民增收困难较大。陕西常用耕地面积301万公顷中，64%种植粮食作物，以农民仅种植粮食作物计算，根据陕西省物价局2018年调查数据显示，不计人工和土地成本，粮食亩均净利润971元（小麦净利润501元/亩，玉米净利润470元/亩），如果依靠种植粮食达到当前农民收入水平，农民人均耕地面积需要达到11.5亩，为实际人均耕地面积1.65亩的7倍，差距较大，也就是说在小农户家庭经营的现状下，单靠第一产业经营是无法实现农民普遍增收。

日本农业资源禀赋和我国以及陕西类似，典型的人多地少，在高速工业化进程中农民收入与城镇居民收入差距迅速缩小并超越城镇居民，其中一个重要因素就是农民在在二、三产业兼职就业，呈现普遍“兼业化”。高速发展的工业化以及“工业下乡”，日本农民二、三就业机会增加，非农收入逐渐成为农民增收的主动力，农业生产收入所占比重逐步下降。1985年，日本农民非农收入占比已提升至83%，是农民收入的主要来源；以非农收入为主的兼业农民所占比重已超过70%，以农业生产收入为主的农民所占比重不足15%。对照日本成功经验，应大力发展二、三产业，推动农民转移就业或就地非农就业，增加农民工资性收入和非农产业收入。2019年，陕西农民工资性收入占比为40.8%，对收入增长的贡献率36.3%，是陕西农民收入增长的主动力。

（四）加大农产品价格保护和生产补贴是当前农民增收的着力点

国际经验表明，在工业化初期，工业生产水平和效率较低，政府往往压低农产品价格以降低工人生活成本，以此降低工业品生产成本，提高竞争力，增加资本积累，这种工农业“剪刀差”造成农民相对贫困。随着工业化逐步推进，受技术变迁、资本积累和规模报酬带动，工业生产已不再需要依靠低劳动力成本，工农业“剪刀差”消失，为维护社会稳定，缩小城乡收入差距，政府往往会实施农产品价格保护和生产补贴，直接增加农民收入，这是WTO通行规则。2013年，美国支付给家庭农场的政府补贴高达农场收入的42.4%，巨额农业补贴是美国农民收入的重要保障。1986年，日本对农产品生产补贴就已达到400亿美元，农民收入中的60%来自政府的各种补贴。

习近平总书记指出，我国广大农民为推进工业化、城镇化作出了巨大贡献。建国后，长期实行城乡二元结构和工农业剪刀差，广大农民为国家工业化发展做出巨大贡献。加入WTO后，广大农民又为国民经济的发展超越提供了低廉的劳动力成本，当经济发展到一定阶段后对农民给予“反哺”是应该的，也是必须的。推动工业反哺农业，城市支持农村，通过农产品价格保护和生产补贴，提高农民转移净收入，应作为当前农民增收的着力点。2019年陕西农民转移净收入3295元，同比增长14.1%，增速居四大项之首；占总收入的比重为26.7%，首次超过家庭经营净收入居第二位，发展势头较好。

七、促进陕西农民增收的政策建议

（一）促进农民向城镇转移，推进农业转移人口市民化

推进农业转移人口市民化，既是民生工程又是发展工程，是推进以人为本的新型城镇化的重要任务。全面取消落户限制，促进农民到城镇落户。研究制定进城农民落户成本共担机制，由城市政府和进城农户分比例承担。激励地方政府加大工作力度，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制。推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，稳妥解决进城农民的住房、医疗、教育、养老、就业等问题，降低进城农民的各项生活成本。维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，并支持引导依法自愿有偿转让。加快建立城乡统一的劳动力市场，形成城乡劳动者平等就业的制度和环境。

（二）健全土地流转制度，发展农业适度规模经营，增加农民农业收入

鼓励农民依法采取转包、出租、互换、转让及入股等方式流转土地。不断完善土地流转管理与服务，组建农村土地流转服务中心、土地流转市场或者农村产权交易市场，开展农村土地流转法律政策宣传、流转信息发布、流转合同签订、流转纠纷调处等“一站式”全流程服务。加大对新型农业经营主体土地需求的扶持力度，鼓励和支持承包地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，让务农农民专业化，实现农业集约化经营。探索土地流转监测机制，防止出现流转土地非农化。

（三）大力发展二三产业，拓展农民就业渠道，提高工资性收入

积极推动民营经济发展，培育新的就业岗位，拓宽农民转移就业渠道。以“互联网+农业”为抓手，联结小农户和大市场，充分利用电商平台和网络直播带货，整合农产品生产、加工、流通、销售全产业链，带动农产品出村进城。积极发展农村新业态，开发农业休闲体验、乡村旅游、农村民宿等农业多种形态，促使农业向第二产业和第三产业延伸，健全农村一二三产业融合发展利益联结机制，让农民更多分享产业增值收益。大力发展现代农产品加工业，以县为单位打造农产品加工产业集群，改变农村卖原料、城市搞加工的格局，把加工产业链留在县域内。支持家庭农场、专业大户和农民合作社等新型农业经营主体开展精深加工，拉长产业链条，将农产品增值利润留给农民，确保农民增产又增收。大力发展县域经济，引导特色产业向小城镇集聚，增加农民就地就业。

（四）加大农产品价格保护和生产性补贴，保障农民转移性收入稳步增长

按照WTO规则，制定完善农业支持保护、农民收入增长的相关政策，加快构建新型农业补贴政策体系。完善小麦、大米最低收购价政策，完善玉米和大豆生产者补贴政策。为保障粮食生产安全，积极推进小麦、大米、玉米等主粮的种植收入保险，对粮食规模种植农户进行直接补贴，保障粮食种植农户的收入水平达到当地平均收入水平。健全农业保险政策，农产品保险范围和种类，提高保障力度。

（五）加大农民职业培训，培育新型职业农民

实证研究表明，农民收入水平与其受教育程度呈现正向关系，农民的文化素质越高，外出就业的机会就越多，收入水平也就越高。2012年陕西农民家庭劳动力中，初中及以下占82.%；2019年陕西767万人农民工中，初中及以下学历占69.2%，接受过技能培训的仅有18.2%，农民整体文化素质较低。应继续加大农村教育投资力度，提高农民受教育水平和科学文化素质。积极发展农村职业技术教育，办好各类职业教育，既要开展基础性培训，还要针对性的开展技能培训和专业培训，提升农民在劳动力市场上的竞争力。